破碎山河　傷心國土

天下文化雜誌第346期(2006.05.10)作者:莊素玉

超過一半的海岸線，已佈滿海堤、消波塊等水泥建物，阻擋人們親近大海；大甲溪上游種植高冷蔬菜時使用的農藥、肥料、除草劑等化學合成物，卻得由下游的大台中居民在「不知不覺」中付出代價；更有十分之一的平地國土，已嚴重下陷。一遍又一遍，環境悲歌年年上演。

四月一個星期一早上，前一刻還晴空萬里，後一刻突然下起如雷大雨。雲林縣政府工務局水利課課長許宏博正開著車往雲林縣口湖鄉的方向前去。

大雨如一窗白簾遮住去時路，迷迷茫茫一片，許宏博的心開始低沉……。

「每到下雨時刻，我們就開始擔心會不會淹水，」說著說著，他忍不住繞個彎去看去年六一二水災一戶淹水的民宅有沒有淹水。去年電視新聞播出一位老太太在滿屋淹水的家中嚎哭。為了六一二，這位雲林縣負責管水的課長與他底下的七個同事，也被檢察官調去查問了十個小時，並且被記以行政疏失。

今年大雨還沒有來臨之前，去年底他的科裡，下面九個同事，其中有六個陸續離開雲林縣府，離職、轉調或辦理退休。縣長由其他課暫調六、七個縣府同事支援，但同時還要兼顧原本被借調課裡的工作。

國土不見了

小課長的憂慮顯現出台灣對於環境的深深負債。

台灣十分之一的平地國土已嚴重下陷。台大環工所副教授游以德說，總共下陷了一三五八平方公里，約佔台灣海拔五百公尺以下約一萬多平方公里平地的十分之一。雲林縣下陷的就佔了一半。

即使國土不斷下陷中，為了拚經濟，財經高官仍在做最後奮力的一搏，全力在雲林縣推動湖山水庫，一方面可以挹注在麥寮六輕廠附近再增設的台塑大煉鋼廠（最主要的目的），以及中油國光石化廠的需求用水，另外也可減緩沿海農民繼續抽地下水。

問題是，游以德副教授問，「一個水庫救得了地層下陷？地下水都已經海鹽化。」雲林、彰化沿海地區，地層下陷，導致海水倒灌，地下水都已經變成海水了。

巡山員的感嘆

一大早，台大實驗林的巡山員黃源昌開始巡山，像他這樣的巡山員，在台大實驗林約有八十位。

他們巡山，通常要兩個人以上一起。一大片蔥翠的山林，他要巡視是否有承租林地的林農將林地違法開墾成茶園等。

來到了南投縣溪頭山區三叉崙附近的山頭，一邊是台大所轄管的山頭，是一大片完整的森林。另外一邊是民國七十八年李登輝主政時，放領給民間的山頭。按理說，這麼高海拔以及陡峭的山頭，即使放領給私人，仍必須維持著森林的形態，但是卻早已經被茶農改墾為高山茶園，進行著違規超限使用。

儘管經建會新近頒布國土復育策略方案暨行動計劃，明定在高海拔（一千五百公尺以上）、中海拔山區（五百公尺以上的山坡地）的「現有超限利用及濫墾等應於五年內限期廢耕」，「應以生態保育為目標」。三月去現場的當時，仍然處處可見茶農在違規興建鋼骨鐵皮屋。這些鐵皮屋就沿著陡峭的斜坡興建，緊靠著茶園，就近做為製茶所。

錯誤的決策比貪污更可怕。被問起民國七十八年、台灣高山林地史上絕無僅有的高山林地放領，林務局副局長李桃生說，「我當年反對﹃三社一大﹄的放領，但是當時內政部營建署說這是層峰既定的決策。」

三社一大指的是南投縣瑞竹、大鞍、頂竹三大合作社及台大實驗林管理的總共一萬兩千公頃的林地放領。大鞍、瑞竹所放領出的有八成是高海拔林地，即使放領給私人，也是「宜林地」，如今卻大部份被開墾成茶園。

在台灣，幾大河流水系的上游，即高山林地都已經遭到嚴重超限利用，抵擋不了颱風、大雨的襲擊，脆弱易崩，每逢颱風大雨，全都出現災變。

譬如流經桃園、新竹、宜蘭的大漢溪（淡水河的支流之一），沿線有石門水庫、上游有桃園縣的復興鄉、宜蘭縣的拉拉山、新竹縣的尖山鄉；跟中橫緊緊相伴的大甲溪，中河段有土石流相當嚴重的松鶴部落、德基水庫、梨山、武陵農場；以及濁水溪的上游等，都已經遭受到濫墾。

山中受到什麼樣的開發，可由山中道路指標來看。根據經建會都市及住宅發展處，同時也是國家永續發展會議的預備會議引言人張桂林引用農委會水土保持局歷年輔建農路計算，總計有五九四二條、八五五○公里，相當於二十幾條中山高速公路長。

台灣成為環境的卡奴

台大土木工程系榮譽教授洪如江指出，台灣平地面積有限，應該多考慮改善現有台鐵軌道工程，增加運輸量，而不是一味挖山、開築高速公路。他指出，如果蘇花高速公路開挖，將又是另外一場生態浩劫。貫穿中央山脈的中橫如今已經因天災而崩塌不斷，就是一場活生生的教訓。

人心的貪婪，無止境地開發土地，也無止境地任由產業道路延伸，破壞了高山森林的涵養的功能。讓山頭到出海口都出現了慘不忍睹的症狀。

「山頭、出海口都是問題，中間的人怎麼活？」台大實驗林管理處多位工作人員說。

破壞之後，大自然的反撲已經開始。森林一旦遭到開墾、種了高經濟作物，水土保養的能力就不足。台大實驗林管理處的梁治文指出，只要有人住在山上，政府就要花錢處理被土石流沖毀的道路。

水利專家李鴻源指出，在十年前，台灣的危險溪流只有一○○多條，現在土石流危險溪流一四二○條。

全台灣主要河川所受到污染比例，在二○○四年達到三六％。

台大環工所副教授游以德指出，環境不斷被掠奪，愈是國家興盛時，掠奪環境的方式愈殘忍。欠環境的負債愈多，愈來愈還不起。「人人成為環境的卡奴，」他說。

對於農業上山，無論縣市政府文官、學者，都有不能再為的共識。

個體受益，全民買單

仔細計算，在山中的開發，對政府而言，是入不敷出，赤字連連，典型的肥了山中個人及相關利益人士的荷包，卻瘦了政府財庫，濫用了納稅人的錢。

根據經建會的統計，台灣山區農業產值合計八十七億，但每年風災後造成的損失估計約一七○億元。

再根據台大實驗林管理處的研究指出，在坡度六○度的山地種茶，每公頃要賠上萬元的社會成本；如果改種杉木，社會因而獲益五十三萬元。台灣生態研究中心的研究報告也指出，阿里山公路兩旁的林地濫墾改種高山茶、山葵，農民每賺一元，就得賠上三十七至四十四元的社會成本。

為九二一所震垮的中部橫貫公路，政府花了十幾億元修復，原預計在民國九十三年七中旬通車，結果當年發生納莉颱風、七二水災，中橫又全毀了。於是行政院決策台八線，就是所謂的中橫，就此全封。只能從西部開到谷關。

「因為九二一讓地質鬆動，風雨一來，就崩塌，老天爺說要收回去就收回去，」經建會都市及住宅發展處國土組組長郭翡玉指出。

為何國土沒人管？

為什麼我們的國土由山到海，會被超限利用到這麼嚴重？根本的原因是，「整個國土沒有人管，」一名不願透露姓名的技術官僚說。

翻開政府組織圖，管國土的機構，事權分散，層層架屋。怎麼會沒有人管？

一條河川由上游到下游，由中央到地方，有經濟部水利署、河川局、公法人農田水利會、各縣市政府、自來水公司；一座山林，一千五百公尺以上有農委會林務局、一千五百公尺以下有農委會水土保持局，有各縣市政府。

政府沒看到問題嗎？其實不然，各中央政府，從國民黨到民進黨時代，都曾推出各類國土規劃案及相關法條，但只要需要送交立法院立法通過的法條，都被立法院擱置。如經建會兩度的國土綜合開發（一九七九、一九九六）、內政部的國土計劃法（一九八七）及最近經建會的國土復育策略方案暨行動計劃（二○○五、一、一九）、國土復育條例（二○○五、五、二五）。

國土沒人管，主要癥結在於幾個原因：

一、是立法院不予支持。這也是最主要的原因。

眼看著天災頻繁，國土亟需保育的緊急情況下，經建會在副主委張景森的強力關切之下，推出國土復育條例。

三月下旬送到立法院，「與軍購案一樣，都被擋了下來，不予審議，」經建會都市及住宅發展處張桂林無奈地自我解嘲。

即使是經建會已經推出近十年的國土綜合開發計劃，一名經建會基層文官指出，行政院其他部會也都視若無睹。各部會要開工業區、國際機場時，都不回頭看看經建會的國土綜合開發計劃上是否有在該地圈畫工業區或機場。他無奈指出，無論是國民黨時代或民進黨時代，即使自己經建會的同仁，在審議有關建設的預算時，也沒有參看一下束諸高閣的國土綜開計劃。

「計劃計劃，牆上掛掛，」是大陸的順口溜，但經建會的計劃卻連掛出來的可能都很小，多被放在櫃內或牆角。

二、沒有領導力，只有政治力。

其次，為了拚選舉，各黨政客都紛紛開下不斷開發的支票，導致國土的規劃方向，不是依法、依中央的理想規劃，而是依著政治人物為了選票的喊話。

也就是不是專家在領導，而是政治力在領導。「政治在主導重大基礎建設及國土規劃，利益代表人在立法院角力，專業非常悲慘，所謂的治水預算八年八百億，變成各地方政府個別來要錢，」由於閣揆頻頻換人，一位剛下台的前民進黨次長級人士感嘆連連。

行政院前政務委員林勝峰指出，在民進黨接掌政府之後，整個國土的狀況就已經很混亂。

但是一名技術官僚指出，由於民進黨政府一直認為自己的任期只有四年，不曉得會不會連任，所以在強制執行開發案時，態度與手法都更加急切，直接介入，不像國民黨時期，還會婉轉、有技巧地推動。

對各黨政客而言，無視於國土綜合開發計劃、國土計劃法、國土復育條例，選票是唯一考量。不管在國民黨執政時代，或民進黨執政時代，以南投縣為例，都各有民代受高山茶農說項。

夜裡的南投山上茶園裡，一名鹿谷鄉平地茶農聲音洪亮地指出，過去國民黨時代，民代要偷吃，總會遮掩嘴巴，現在每況愈下，地方民代要偷吃，更加直接露骨。

一名負責森林管理的公務員指出，每次天災一來，受損過後，政客、民代又要求再投一次錢救災。「政府一直用稅收，來灌入他們的錢坑，利益卻都是給他們。」

「以前的政府是專家領導，現在是民意代表領導，」這名林業人士搖頭嘆氣。

三、政府各層組織，不管縱的、橫的，都各自成為煙囪機構，各有各的立場，很難橫向縱向整合解決問題。

下鄉訪問為何高山任由開發？縣政府首長如桃園縣長朱立倫指稱，海拔五百到一千五百公尺是農委會水保局的責任，一千五百公尺以上是農委會林務局的責任，你要去問農委會。去問農委會時，農委會林務局森林企劃組組長張彬又指出，像清境農場很多是原住民的，歸原住民委員會管，你要去問原住民委員會。山林的取締又屬於地方政府，你要去問地方政府。

各級政府各自為政，互不溝通，卻互推皮球。政府各單位之間，都無法協調。

雲林縣長蘇治芬指出，統籌分配款太少，要治洪，還要花二十二億向農田水利會、台糖買地。同樣是政府的地，做為政府用地，為何要左手進、右手出？經建會一名官員指出，水利會會說他是公法人、台糖說他已經民營化，光是要協調治水用地，譬如做滯洪池、排水堤防，都要去買。問題是無論中央政府、地方政府都負債累累，沒有錢買地治水。

像這樣政府失靈原因之一是，政府組織目標失焦、模糊。「組織模糊的第一個源頭就是，組織目標經常不夠明確、相互矛盾或者定位不清，」美國知名學者法蘭西斯．福山在《強國論》一書指出。

目標不清楚、政治力介入，個人的利益大於國家總體的環境利益，使得台灣的國土管理，徒有法律，卻無法有效管理。

四、上層領導無力，下層又執行力不足。

即使沒有國土計劃法、或國土復育條例，台灣管山、管林、管河的法令，經建會都市及住宅發展處處長張桂林指出，已多如牛毛。經建會的都市及住宅發展處一直以來，代行政院審核各個地方政府送上來的一年總共一千億元的預算案。他們也非常了解台灣國土由山到海所遇到的嚴重狀況。

經建會現任副主委張景森兩、三年前，就找專人乘坐直升機，由台灣上空空照台灣各個地區，對台灣的高山、河流所受到的嚴重傷害景象做了攝影記錄。當他以這些空照圖出版《悲歌美麗島》一書之前，很多照片還受到有關單位的關切，而將一些比較慘不忍睹的照片拿掉。但是光看印出來的照片景象，已經夠悲歌了。去年，經建會以這些破碎的山河空照圖又做成了一套「傷心月曆」。

傷心月曆默默飲泣

經建會在這套「傷心月曆」的一月份中的圖片說明中就明白寫著，高冷蔬菜，全民買單。月曆中寫出，在高冷蔬果的背後，梨山地區因山坡地超限利用使表土加速沖蝕，下游的德基水庫嚴重淤積，農藥、肥料、除草劑等化合物流入水庫，大台中地區民眾不知不覺中付出代價。

三月份的月曆指出地層掏空，海岸水泥化。由於台灣海岸平均四到六公里就有一處人工港，這些人工構造物使得下游岸邊不斷遭掏空，只得用消波塊來鞏固潮間帶。

台灣西南沿海一帶，則因超抽地下水而導致海水倒灌、積水不退，興建海堤成了最受地方歡迎的地方建設。消波塊加上海堤，使得台灣本島超過一半的海岸線都被水泥圍起來。

只是這些「傷心的悲歌」，只能擺在經建會的觍?落，乏人注意，默默飲泣。山河依舊破碎。也有經建會住都處以外人士批評張景森有創意，卻欠缺配套的執行力及對外溝通力。總而言之，他們半路執政，「欠缺一個思慮周全的政策形成該有的過程。」

大的國土復育計劃被立法院擱置，針對危急的國土受傷狀況，地方政府只能走一步、算一步。以地層下陷速率快、面積又相當廣的雲林縣為例，每年所分配到的預算有限，只能今年築堤幾公里，築到一半，水泥堤防就斷了。這種景象，處處可見。

政府財政收支困難，可是在台灣，卻處處看見各級機關學校在做「為消化預算而消化預算」的事。

「為什麼他們治水沒錢，可是卻有錢蓋『蚊子館』等其他公共建設？」一名中央部會的基層官員對地方政府也不解。

在西海岸的濁水溪出海口，政府一直要做重化工業，加重排放二氧化碳，會增加溫室效應。大煉鋼廠、八輕，對環境所產生的影響很大。

一名經建會的技術文官則很體諒行政院執意要做大煉鋼廠的苦心，「因為現在經濟實在太壞了，經濟與環境如何得到一個平衡點？」

「一人一把號，各吹各的調，」行政院一名文官形容現今的文官體制，現在比較沒有專業文官培養，有些人走後門升官，連水利署一個副署長的派任，總統府內都有他們要的人選。

新政府執政六年來，院長、部長、主委等政務官高階層頻頻換人，更是亂了章法。石門水庫頻出問題，所在地方政府桃園縣長朱立倫觀察指出，「水利署長陳伸賢負責督導自來水公司，但自來水水公司董事長從來不向他報告，甚至跳過部長。台電、中鋼董事長是否有向經濟部長報告，我很懷疑？在管理上，最忌諱管理體系混亂。」

曾是台大管理學院會計學教授，朱立倫深諳管理之道。他以石門水庫為例，原本以供應農業用水為主，但是時代變遷，桃園地區工商業興旺，朱立倫要眼看水供應不夠分配，「要不要休耕，陳伸賢無法決定。」

以前，行政院祕書長是關鍵人物，可以出面去協調跨部會的問題。在過去，祕書長與政務委員都是一言九鼎的人物。但是民進黨執政六年，卻換了七個祕書長。

一人一把號各吹各的調

目前台灣各部會，確實是各執一把號，各吹各的調。一名內政部官員指出，游錫堃在行政院長任內提出的「觀光倍增計劃」，在平地，還好，到山上，則是災難。

「我預言，石門水庫、巴陵、達觀山、拉拉山，會是台灣第二塊清境農場，會有很多違規民宿。路一開、果園一種，水土保持不能做好，大桃園地區就缺水。水源地區濫墾濫伐、超限利用，上游林務單位、水土保持單位，各自為政，你們拚產業、拚觀光，我的水土保持就受到限制，」這名基層文官說。

有農業、觀光、道路要開，往下推最快，水利署就遭殃了。水庫的致命傷就是由上游漂來漂流木，譬如石門水庫的攔砂壩都是淤泥。要如何去清淤泥？要開路，路就是一條起火點。惡性循環下去，就沒完沒了。

顧不得日後大自然的反撲

事實上，過去台灣的出海口附近的海岸土地，早已經遭遇過度開發，超抽地下水，而造成台灣沿海地區如宜蘭壯圍、彰化大城、嘉義東石、布袋，屏東林邊地層下陷。

這些地區過去一直是台灣重要的魚產養殖地區，如彰化大城過去就是大量抽地下水養殖鰻魚、黃金蜆、蛤蠣等。這些漁產需要不斷換取清水來養殖。

如今地層因為過去不斷超抽地下水而下陷時，受到反撲的還是當地的居民。

彰化大城鄉鄉長指出，大城國小的學生有八成是外籍新娘的小孩，家境困難，比十年前境況更差更壞。「過去養鰻很好賺，銷日本。黃金蜆，要活水。抽地下水，愈挖愈深，」一年之內，土地就下陷十八公分，彰化縣大城鄉鄉長許木棧臉被來自台灣海峽的海風吹得相當黑乾。

從小到大沒有離開大城鄉的許木棧站在不斷加高的堤防上說，「颱風時，我與祕書來，海水漲潮，見不到自己的腳，再一百年，彰化縣只剩八卦山。」

傳統都市計劃出現盲點，前台灣省水利處長李鴻源建議，今天應該讓跨部會來看這件事。組一個跨部會委員會，營建署要聽環保署、水利署意見。「現在跨部會之間沒有對話，」李鴻源說。

現任台北縣副縣長的李鴻源，為了農業、漁業、工業、民生各種可能，台灣一年超抽二○億噸地下水，相當五○座水庫。抽地下水的地帶集中在雲嘉南一帶，「建堤的速度永遠趕不上地層下陷。」

走一趟彰化、雲林地層下陷地區一看，地層下陷中，政府已經明令不能繼續抽地下水，但是政府的禁令沒人理會，農田中，一座座沒有水權的井仍然在抽出地下水。

民主的假象讓政府失靈

政府不僅失靈，而且缺席。「你繼續超抽地下水，一年下陷十五公分。結果經建會要八年八百億投入，來做排水整治，沒有意義。高鐵會斷下去，地已陷入海底下，」李鴻源這位台大土木工程系教授，如今在台北縣府辦公室，憂心中夾雜著憤怒。「如果地層繼續維持現在的下陷速率、地下水污染、傳染病爆發的悲劇終不可免。」

跨部會沒有對話，最大的根結在只有民主的假象，一切看選票。執政、在野兩黨都欠缺民主的素養，行政院、立法院間也欠缺理性的對話與溝通。

治水是跨部會的事情，一條捊??由上游涵養水源的高山森林，到下游出海口，其中所牽涉到全是跨部會。

高山森林的保護神應是農委會、地方政府，平地河流又牽涉到養殖、工業。用水權的分配等，又牽涉到地方政府的農業局、中央部會如農委會、經濟部、公法人農田水利會、台糖等。

上游的高山森林過度開發，下游河川整治，政府打算八年八百億、一千億來治水，等於是要全民買單。

有些人會認為這是天災，但更多的人認為人禍的成份比較重。可是當大自然無法承受人為過度的剝削時，是否會回頭來反撲？於是下游地層下陷，上游崩山、土石流四溢。

台大土木工程系教授洪如江表示，退休了，最想去旅行的地方不是陪他太太去日本賞櫻，他想去南太平洋中、離智利最近的一座小島－－復活節島（EasterIsland）。

這個小島是在一七二二年被發現，最吸引人的是島上有一座座由山上搬運下來的岩石所雕刻成的巨型人頭像。原來這個小島一度繁榮，島民卻不知珍惜，一味砍伐森林，開發經濟。終有一天發生內戰，島上的人既沒有農作物可食，陸續被抓到外島去當奴隸。終於成為一座令人淡忘的小島。「這是生態浩劫的最佳殷鑑，」所以洪如江要去看……。