八八水患的思考

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八八水患的思考
文/胡慕情 八月

莫拉克颱風來襲，釀成比八七水災更嚴重的八八水災，台東太麻里慘遭淹村、南投山區再度崩塌…這場災難除反映政府投入的8年8百億治水預算已隨土石流走，更突顯國土復育腳步刻不容緩。


大水只是最後一擊

「治水必先護山，但政府反其道而行。」台北大學不動產與城鄉環境學系副教授廖本全直指：「大雨對脆弱的台灣來說，只是啟動扳機後的最後一擊。」廖本全以太麻里溪潰堤為例，太麻里溪淤積嚴重只是原因之一，山林水土保持機能被破壞恐怕才是重點。

太麻里地區自82年開始進行整體開發，廣植金針與茶樹，以金針山聞名。近年農委會為推廣農村再生條例，選擇太麻里為示範點，並不斷砸錢在媒體做置入性行銷。水土保持局台東分局長孫明德表示，欣喜見到農民不再只重視農業生產，而往「富麗農村生活」大步邁進。

富麗農村即是休閒農業，具體展現的建設則是民宿。至目前為止，3百多公頃的金針山上共有22家民宿。休閒農業不是不好，但問題在於金針山上所有土地使用都屬「超限利用」。而當地鄉公所還曾出現「就地合法」的要求。

一般而言，災害發生的成因約可分為自然環境，如地方河道或山林地質等原生問題，其次便是人為因素，金針山的超限利用，便加速水的摧毀能力；但最值得擔憂的是：治理機制無法推動。

廖本全指出，金針山不是唯一一例，廬山溫泉、北投行義路溫泉都屬於「已經超限利用還拒絕管理，反而希望就地合法」的野蠻遊戲。他沉痛表示，一旦就地合法，後續違法狀況恐怕只增不減。

整治經費放水流

「這就像是一個技術好的司機駕駛一輛性能好的車，卻開錯方向。」綠色公民行動聯盟秘書長徐蟬娟是治水聯盟易淹水計畫召集人，對於政府資源錯置的治水做法相當無奈。

徐蟬娟直指，政府投入的治水預算根本沒有成效。「總是不解決根源，而只處理行政權內可處理的事，淹水怎麼可能解決？」她以台北縣雙溪河整治計畫為例，會淹水是因福基公路把原先廣達60公頃的洪水泛濫區一分為二，「但水利署覺得，福基公路不是它處理的範圍，所以就只處理自己治理線內的事」。

什麼是治理線內的事？蓋河堤。規劃單位說明，這道河堤是以50年的洪水頻率所做的防洪規劃。但雙溪河的淹水卻是2百年的洪水頻率─意即這筆近10億的工程預算完全虛擲。徐蟬娟說，堤防一蓋，內水無法外流到河川，只要淹大水，就得靠抽水機抽水。

「但大水來時，抽水機根本就來不及到那地方。」徐蟬娟說，就算抽水機可以到達，也會因為水量太大而失去功用；「堤防內外的水都已經齊高到10米，水是要抽去哪裡？」

摧枯拉朽的「大溫暖」

水利署副署長吳約西針對八八水災表示：「這麼大的雨，不管降在哪裡，一樣會淹水。」但水利署忽略的是，淹水可以是3公分，而非3層樓、飯店倒、橋斷的恐怖景像。

徐蟬娟表示，淹水原因層出不窮，需要跨部會整合，但目前治水計畫幾乎全權交給水利署，水患的根源無法獲得解決，治水工程只是處理枝微末節。她以台中淹水為例，是因七期重劃區跟中科園區是原河水氾濫區，但被奠高的結果，「為了開發工業區，住家就變得要淹水」。

「政府若不覺醒，災難不會停止。」廖本全形容，每次風災都像是一齣戲，「劇本一樣，只是時空不同。」廖本全指出，政府的開發魔手總是伸向國土脆弱地區，但這些敏感環境根本不適開發，「強行要地，就等著看老天要不要給最後一擊」。

莫拉克來襲造成屏東海水倒灌，養殖業超抽地下水再度成為千夫所指，但實際上工業才是超抽地下水的關鍵影響。

以國光石化和中科四期二林園區為例，因中部水資源吃緊，目前彰化每日26噸民生用水近20萬噸抽地下水而來；未來中科四期用水每日將需27萬噸、國光石化則需40萬噸，國光石化所在又是嚴重地層下陷區，環團擔心，災害隨颱風路徑而生，「萬一哪一天到彰化，怎麼辦？」。

每當政府推行重大開發案，總強調工業是帶來就業機會的「大溫暖」，但廖本全指出，全球氣候變遷影響下，暴雨只會愈來愈多；研究也顯示暴雨對島嶼影響最大，若政府沒有長遠國土復育思維，台灣未來堪慮。

中研院地球所研究員汪中和統計過去70年來台灣年平均雨量，共2286公釐，但這次莫拉克來襲，阿里山光一天就突破2654公釐。氣候變遷造成可觀雨量並釀災難以避免，重要的是政府應記取教訓、以思改進。


怕被告 不清淤

台東縣太麻里鄉因太麻里溪潰堤慘遭淹村，除人為破壞水土保持外，與水利單位遲不清淤也有相當大的關係。

今年7月第8河川局曾召開說明會，表示為防範海棠風重創金峰鄉嘉蘭村災情再現，希望重建河堤補強，但村民則認為應加快太麻里溪疏濬工程才是良策。但水利署當時強調「築堤強化是當務之急」，雖允諾加快清淤，但現已緩不濟急。

綠色公民行動聯盟秘書長徐蟬娟痛罵：「清淤是第一要務，工程根本是其次！」徐蟬娟說，太麻里上游水土保持不善，清淤就要積極，但水利署面對河川淤積問題經常避而遠之。

不敢清淤，是因為清淤的砂石牽涉利益回饋問題，「請誰清？包給誰？砂石車載走，可能就算砂石車的」。為了避免官司纏身的結果，就是河床被淤積物逐漸墊高，大水一來，只好溢流。

徐蟬娟進一步分析，潰堤除了水勢浩大，與工程工法也緊密相關，「水利署為讓河床變寬，都蓋90度的水泥建築」，但垂直式的基腳難以保固，水量一大，自然就垮。

多頭馬車治理難

八八水災慘重災情，除反映治水方向錯誤，也突顯政府的治水計畫缺乏統籌。以海水倒灌的屏東地區為例，前任與現任政府都希望推動流域治理，可惜成效不彰。

「高屏溪流域整體治理計畫根本是黑機關。」前治水聯盟執行秘書呂翊齊指出，高屏溪流域管理委員會並無法源依據，也沒有流域治理管理條例，更誇張的是「完全沒有預算」。因此即便此流域治理被歸為「愛台十二建設」中的一項，也規劃出包括水災防治等預算達7百多億，但實際進度完全是零。

環保署副署長邱文彥感嘆，高屏溪流域管理委員會因缺乏法律位階，連帶使得人員的任務性編組缺乏效率。「所有的人都是從各治水分責單位借調而來，權限也不大，自然無法做什麼事」。邱文彥指出，流域管理是國土復育的重要核心之一，「因此成立環境資源部相當重要」。

誰來當家？

邱文彥表示，成立環境資源部，流域管理和水資源利用將整併、成立水資源局與流域管理局；「法律位階確定，預算和統籌人力會較順利」。

不過台灣大半河川橫跨縣市、治水事權分散在林務局（林班地）、水保局（山坡保育）、縣市政府、水利署（中央管河川）、農田水利會（灌排用水）、環保署（污染）等單位；環保團體也擔憂，未來「環保」主導，或「資源利用（開發）」優先，恐怕是治水的另一挑戰。

邱文彥坦承對政府組織再造同時抱有期待與憂慮，「目前組織再造確實也遇到行政部門本位主義的問題」；治水要能統一事權，還有長路要走。不過邱文彥說，行政院政務委員蔡勳雄已編列70億，在東石、布袋等地推行「河川治理緊急救援計畫」，包括建滯洪池，讓當地做低度利用等，是較進步的治水範例，或可成為參考。

總統馬英九上任的重要政策之一是國土復育、組織再造，不過兩者都進度遲緩。學者呼籲，風災水患的狀況隨著氣候變遷會更加嚴重，「國土復育不能再等！」


還地於河、還土於山林

復育國土，必須從還地於河、還土於山林開始。台北大學不動產與城鄉發展學系副教授廖本全認為，莫拉克重創台灣，是國民黨推動國土復育的好時機；「國會佔多數，若能跟居民好好談，是有機會的。」

國土復育條例談了數年，一直卡在高山土地利用、居民生活何去何從及補償等問題，廖本全認為，不是一定要強逼居民下山，但敏感土地該怎麼利用、不保育會有什麼結果，「這些資訊應該被充分公開。」

廖本全指出，國土復育難以推動的癥結之一，在於台灣民眾對災難一知半解，「每當發生災難，又只會怪別人。」廖本全說，現在的災難是「天人合一」造成的，絕非只是政府的責任，「災難發生，必須全民承擔，因此風險跟後續影響，都是政府在推動國土復育的過程中必須詳細說明的」。

廖本全表示，若居民在充分了解過度利用的問題，及可能造成的災害，卻依然不願下山，那風險就該由政府與民眾一起承擔，「否則現在只要出現災難，政府就毀了」。廖本全說，政府老是被罵到臭頭，就是因為沒有揭露資訊，怪不得民眾。

防災體系應嚴密

不過，國土復育非一蹴可幾，災害不會因國土復育馬上推動，就不再侵襲台灣。這次屏東縣長透過媒體求援，引發中央與地方互斥對方救災不力，突顯台灣的救災系統仍有改善空間。

環保署副署長邱文彥表示，氣候劇烈變化成常態，但台灣的應變機制、救難設備、部門整合與觀念仍待調整。他以救生筏不足需緊急調度為例，即是長期的「開口合約」所致。

所謂開口合約是指一般縣市政府應備妥救災機具設備，如挖土機、抽水機等，通常會與提供廠商約定，編列預算以備不時之需；但許多地方政府的會計單位認為這筆預算是浪費，最後導致災難發生時要用卻調度不到的窘境。

而救生筏、水上摩托車雖是必備設施，但遇見大水，這些有螺旋槳的機具易被漁網卡住而無法發揮功用。邱文彥認為，救災單位應引入藉由風速當推進器的飛曳船，救災速度才不會被設備拖延。

邱文彥建議參考美國成立「聯邦緊急處理局」（FEMA）的救災單位。FEMA會釐清各種潛在危機在監測、預防、管理等方面的輕重，進一步提出優先財政預算，一方面能有效進行工作協調，也避免部門爭奪預算利益引起財政浪費。而為迅速對危機做出反應，FEMA在人力調度與財力資源也都享有很大自由。

更重要的是，FEMA相當重視以社區為主體進行長期減災工作，平時便會透過公部門與社區組織的串連，做好災前預防措施以降低致災風險；在災後也會負責接受民眾申請、提供對災民的直接服務；「台灣在九二一大地震時曾有想法，但沒有結果。」

邱文彥希望政府與民間都能在災後痛定思痛，思考人與環境如何共存，並承認災變事實，進一步改善體制，避免下一次災難的發生。