變形民主耗損台灣治理品質

2010-01-08
中國時報
【朱雲漢】

台灣很多政治人物在提到香港時，總是流露出一種優越感。在他們眼中「一國兩制」下的香港，在政治發展上完全不能跟台灣相提並論。但是這種優越感只是基於台灣在民主化指標上的領先。如果從寬廣的公共治理角度來做比較，其實台灣在很多重要指標上都不如香港。

世界銀行在過去十多年大力推廣「良好治理」（good governance）的概念。世銀的專家總結過去半個世紀的開發中國家的發展經驗，認為影響經濟與社會發展成敗最重要的因素就是治理品質的好壞。世銀也為推廣這個政策理念，投下大量的人力與經費發展測量治理品質的指標，以及進行各國治理品質的定期評估。世銀專家最後歸納為六個基本指標，分別是公民表達及問責、政治穩定、政府效能、監管品質、法治、反貪汙。其中只有第一個指標直接與民主化程度畫上等號。

根據世銀去年六月分公布的一九九六＿二○○八全球治理指標，在六個指標中，二○○八年台灣只有在「公民表達及問責」方面明顯領先香港。台灣在全球的百分位排名為六八．八，也就是說台灣在公民的參與、表達及民主監督上優於全球六八．八％的國家與地區，但全世界二一二個接受評比的國家與地區中，仍有近三一％的國家領先台灣。香港在二○○八年的百分位排名是六○．六，雖然落後於台灣，但兩地的差距沒有一般人想像的大。

在其他五個指標上，香港的排名都大幅領先台灣。在政治穩定方面、台灣是七一．一，香港是八六．八。在政府效能指標上，台灣是七九．一，香港是九五．三。在監管品質上，台灣是八一．六，香港是滿分一○○，也就是在全球居首位。在法治指標上台灣是七三．七，香港是九○．九；在反貪汙方面台灣是七二．九，香港是九四．二。在這五項指標上香港領先台灣的幅度都很可觀，而且都遠大於台灣在「公民表達及問責」項目的領先距離。令人感嘆的是，台灣雖然建立了各種保障公民發聲、參與及民主監督的機制，但是人民並沒有因此而享受「良好治理」的果實。

比較兩地的變化趨勢更令人憂心。世界銀行的指標從一九九六年開始建立，這年正好也是台灣與香港兩地政治發展重要分水嶺。一九九六年台灣舉行第一次總統直選，象徵著台灣完成民主轉型；這年也是英國殖民統治的最後一年，香港回歸中國的前夕。從一九九六年到二○○八年，台灣在六項指標中，有四項明顯退步，有一項（監管品質）原地踏步，只有「公民表達與問責」有小幅的進步。而香港在這段時間，在每一項指標上都有明顯的排名提升，尤其在「政治穩定」與「政府效能」兩項指標上，從落後於台灣變成超前。

為何在台灣民主政治的運作反而侵蝕了治理品質？因為民主體制運作的所有重要環節、包括政黨競爭模式、行政權與立法權制衡關係、國會議事運作、新聞媒體的監督、公民社會的動員形態等，都出現嚴重的變形與扭曲。

在台灣，朝野政黨惡鬥與國家認同分裂兩者間複雜的糾葛，導致政治競爭超脫民主常軌，激化社會兩極對立，在政治板塊擠壓下國家行政體系專業倫理流失、公務員士氣低落。半總統制下行政權與立法權爭奪政策制訂權，大趨勢是立法權高漲行政權畏縮，立法委員傾向討好局部利益或甚至是特殊利益，卻不須承擔全局責任，導致國家政策不連貫、財政紀律蕩然無存。國會的議事品質與國會權力不成比例，立法過程草率而粗糙，議事運作違背代議政治原理，少數可以癱瘓議事，議長可以獨斷立法進度。公民社會團體普遍對於政黨政治、民選政治感到疏離，對於公共權威失去信任，單一議題團體單打獨鬥，相互衝突的目標難以妥協、無法統合。惡性競爭引導新聞媒體追逐聳動新聞、刻意誇大對立與衝突、鼓吹民粹論述、媒體的弱智化傾向嚴重壓縮公共政策的理性討論空間。

過去十年，台灣經濟發展在東亞地區節節落後，民眾對民主體制運作普遍不滿，公共治理品質的退化難辭其咎。要提振國際競爭力，必須從矯治變形的民主開始。

（作者為台灣大學政治學系教授）